FAA(从安全至上到服务至上：美国联邦航空管理局（FAA)监管制度的转变)

乔善勋/文

里根政府推动美国史上数一数二的减税后，联邦政府就需要大瘦身，FAA大批裁减监察员。高收入的税率从70%降至50%，后续更是降至33%，这让联邦的税收在2年内减少了9%。

克林顿政府同样热衷于重塑联邦，其中一项就是政府瘦身。1994年共和党因承诺减税并放松管制赢得中期选举。

1995年4月，众议院议长纽特·金里奇（Newt Gingrich）在纽约向全国共和党国会委员会发表演讲时，手里拿着一台奔腾计算机芯片和一根FAA管制塔台使用的真空管做对比，以此作为当前政府采购无能的例子——由于采购规则浪费且复杂，FAA一直使用真空管而不是微芯片，他举起的电脑芯片算力相当于300万个真空管。

金里奇说道：“1895年的技术很好，很可靠！”他还宣布一项计划：必须彻底改造联邦政府，改变它的思维方式、做事方式、对待公民的方式。

FAA飞机认证服务机构负责人汤姆·麦克斯威尼（Tom McSweeney）在接受采访时就担忧地表示，自己的机构有没有存在的必要。

美国国会通过一项运输拨款法案，其中就包括改变FAA员工的薪酬的计算方式。于是从1996年起，FAA将员工的加薪和绩效评估捆绑在一起，其结合了安全项目、工作效率和现代化程度的评估，例如“因卓越贡献加薪”，主管还能对在协调合作、客户服务和组织贡献最大的员工额外加薪。

FAA员工在支持飞机制造商方面，包括协助后者获利，他们能多拿1.8%的奖励。值得一提的是，FAA在长达10年的时间里整体预算没有增加。共和党在1996年至2012年间主导的另一项紧缩计划中，还减少了联邦机构的支出，相对应的，FAA削减了4%的人手。

麦克斯威尼也摇身一变成了波音的说客，他想方设法减少飞机制造公司通过适航性检查时付出的高昂成本。

1998年10月，波音公司技术事务高级经理韦伯斯特·希思 (Webster Heath)建议麦克斯威尼尽快颁布新的法规，将更多FAA的权限转移到飞机制造商手里。也就是让飞机制造商监管自己的产品。

2001年1月，乔治·沃克·布什（George Walker Bush）就任美国第43任总统。不久后，FAA管辖的航空规则制定咨询委员会（ARAC）举行听证会，听证会主持人是美国航空运输协会副主席艾伯特·H·普雷斯特 (Albert H. Prest)，参与者主要是波音、空客、普惠等公司高层。

《华尔街日报》销售经理汤姆·奥马拉 (Tom O'Mara)是发言代表，他的独生女儿希瑟（Heather）死于1988年发生在苏城的DC-10空难事故，当时有111人遇难，只有189人生还。她的女儿死的时候只有24岁，是新泽西州的一名律师。这起空难发生后，奥马拉看到报纸标题上写着“DC-10有个致命缺陷”，这是他第一次认为，监管机构可能拖延了对缺陷的补救工作。

DC-10第一起致命的空难（土耳其航空981号航班）发生在1974年3月3日，这距离该机型正式服役还不到3年时间。当时一架注册号TC-JAV的DC-10从巴黎起飞不久，机身的货舱门突然打开，导致飞机发生爆炸性减压事件，这还扯断了飞机液压管线，飞机坠毁，导致346人遇难。

在奥马拉女儿的DC-10事故中（美联航232号航班），一具爆炸的发动机摧毁了飞机的三台液压系统，飞行员只能靠改变发动机推力操纵飞机。飞机迫降时翼尖触地，机身倾斜并断成4截。奥马拉表示，如果土耳其航空事故后，给液压管路强制加装安全阀，美联航的DC-10的飞机就不会失控，而加装安全阀的成本是1万美元。

奥马拉在演讲中表示，如果空难是第一次抢劫的话，知道事情来龙去脉后会更加痛苦，这犹如遇到第二次抢劫。

布什总统安排国家运输安全委员会(NTSB) 主席玛丽昂·布莱基（Marion Blakey）担任FAA第15任局长。布莱基还曾担任一家公共事务咨询公司负责人，尤其关注交通安全问题。

2003年2月，布莱基在华盛顿飞行俱乐部发表演讲，她演讲的主题是“12月14日精神”——这一天并不是莱特兄弟改变航空史的12秒，而是为了纪念威尔伯·莱特将飞行器撞毁在沙丘。她要将这种“愿意修正、愿意重新校准”的精神带进FAA。布莱基还宣布将FAA的业务重心转向，并表示FAA需要对客户更有反应（这里的客户指飞机制造商和航空公司，而不是乘坐飞机的旅客）。

此时的美国航空监管机构仿佛变成了企业的“客服中心”，布莱基更像是经营一家企业，但她并没有提FAA面临的预算不足和资源匮乏的挑战。

2003年12月，布什总统签署FAA重新授权法案。新的监管方式让FAA为客户提供更有效率的检定服务。布莱基更是鼓励FAA用“客户”替换“申请者”的称呼。2005年法案正式生效，GE是监管放宽后的首批获益者，其评论称：“最令人满意的是，FAA完全遵守建议的精神”。

前NTSB主席吉姆·希尔（Jim Hill）则提出批评，他说道：“我们能建立这套安全的系统，靠的就是这套运营多年制度。最后能为安全负责的是政府，FAA的新政却想将这个责任转移，短期内或许可行，但长此以往，大众会看到飞机变得比较不安全。”

很快，美国西南航空就在FAA新政下投诉了一名监察员鲍比·布特里斯（bobby boutris）。气愤的布特里斯则向国会举报了他遇到的怪诞之事：美西南会挑选自己的监察员，当航空公司跳过规定的安全检查项目时，该监察员则是睁一只眼闭一只眼。

布特里斯在向国会作证时表示：监察员因执行公务遭到FAA和航空公司威胁时，找不到保护他们的机制。美西南的一个电话就能取消他检定飞机的资格。

美西南没有按照规定让46架飞机接受机身疲劳裂纹强制检查，这些飞机飞了59791趟航班。最后有监察员在美西南的6架飞机上发现了裂缝，其中一条长达10厘米。2008年3月，FAA给美西南公司开出了1020万美元的罚单，这也创下了航空公司的罚款记录。但对于美西南而言属于牛九一毛——他们一天营业额的1/3。

布莱基辞去FAA局长职位后，担任美国国防工业贸易协会航空航天工业协会第八任全职首席执行官，最后担任罗·罗北美公司总裁兼首席执行官。

麦克斯威尼离开FAA后加入了波音公司，担任波音国际安全与法规事务主任，他给出的理由非常简单：波音的薪水比较高，而且他还不用离开华盛顿。

FAA航空器检定业务处西雅图运输飞机办公室（TAD）主任阿里·巴赫拉米 (Ali Bahrami)是FAA政策转变的积极倡导者，他手下40名成员主要监督波音生产的飞机，他积极支持将飞机安全检查的工作移交给飞机执照商手里。FAA最大的也是最重要的机构正在上演一场戏剧性地转变。

巴赫拉米曾在麦道公司当过10年工程师，随后他加入FAA洛杉矶的机构，之后被调往西雅图。巴赫拉米也因“放权”而升官，最终官至FAA航空安全副局长。这也让FAA掀起一股风潮——因为迎合“客户”的需求而升官。放权越彻底，升官就越快。

巴赫拉米曾对属下表示，他的奖金一部分和波音的工作进度挂钩，FAA其他分处的员工也有类似感受。例如2012年，就有人不顾专家的疑虑，强行给西科斯基S-76D放行。

FAA虽然还强调“安全第一”，但在日常运行中，安全就被排到了后面。其中就包括尽量使用制造商委托的监察员，或在特定日期之前，让受检目标通过检定。

波音几乎同一时间启动了组织指定授权（ODA）计划，这个计划的名称拗口到滑稽的地步，现在波音可以自己挑选代行监察员工作的工程师，他们就开始派遣跟多资历很浅的工程师担任这个职务，甚至还有大学刚毕业的人。代行检查工作的工程师也从指定工程代表 (DER)的名字改为授权代表（AR）或是单位成员（UM），有些人更是自称“波音授权代表（Boeing Authorized Representaives）”。

FAA的监管计划算是彻底放飞了自我，这让过去专家之间的理性讨论，变成了和波音高层之间的拉锯谈判。FAA西雅图飞机评估小组航空安全检查员史蒂夫·福斯（Steve Foss）透露，波音公司为了让飞机赶快交付给客户，对FAA相关人员是软泡硬磨。

巴赫拉米还不断向下属灌输一个理念：波音绝对可信！并解释称波音了解制度，他们清楚规则。